José Carlos Mariátegui
7 Ensayos de Interpretación de la Realidad Peruana
Regionalismo y Centralismo
IV. DESCENTRALIZACIÓN CENTRALISTA
Las formas de descentralización ensayadas en la historia de la república
han adolecido del vicio original de representar una concepción y
un diseño absolutamente centralistas. Los partidos y los caudillos
han adoptado varias veces, por oportunismo, la tesis de la descentralización.
Pero, cuando han intentado aplicarla, no han sabido ni han podido moverse
fuera de la práctica centralista.
Esta gravitación centralista se explica perfectamente. Las aspiraciones
regionalistas no constituían un programa concreto, no proponían
un método definitivo de descentralización o autonomía,
a consecuencia de traducir, en vez de una reivindicación popular,
un sentimiento feudalista. Los gamonales no se preocupaban sino de acrecentar
su poder feudal. El regionalismo era incapaz de elaborar una fórmula
propia. No acertaba, en el mejor de los casos, a otra cosa que a balbucear
la palabra federación. Por consiguiente, la fórmula de descentralización
resultaba un producto típico de la capital.
La capital no ha defendido nunca con mucho ardimiento ni con mucha elocuencia,
en el terreno teórico, el régimen centralista; pero, en el
campo práctico, ha sabido y ha podido conservar intactos sus privilegios.
Teóricamente no ha tenido demasiada dificultad para hacer algunas
concesiones a la idea de la descentralización administrativa. Pero
las soluciones buscadas a este problema han estado vaciadas siempre en los
moldes del criterio y del interés centralistas.
Como el primer ensayo efectivo de descentralización se clasifica
el experimento de los concejos departamentales instituidos por la ley de
municipalidades de 1873 (El experimento federalista de Santa Cruz, demasiado
breve, queda fuera de este estudio, más que por su fugacidad, por
su carácter de concepción supranacional impuesta por un estadista
cuyo ideal era, fundamentalmente, la unión del Perú y Bolivia).
Los concejos departamentales de 1873 acusaban no sólo en su factura
sino en su inspiración, su espíritu centralista. El modelo
de la nueva institución había sido buscado en Francia, esto
es en la nación del centralismo a ultranza.
Nuestros legisladores pretendieron adaptar al Perú, como reforma
descentralizadora, un sistema del estatuto de la Tercera República,
que nacía tan manifiestamente aferrada a los principios centralistas
del Consulado y del Imperio.
La reforma del 73 aparece como un diseño típico de descentralización
centralista. No significó una satisfacción a precisas reivindicaciones
del sentimiento regional. Antes bien, los concejos departamentales contrariaban
o desahuciaban todo regionalismo orgánico, puesto que reforzaban
la artificial división política de la república en
departamentos o sea en circunscripciones mantenidas en vista de las necesidades
del régimen centralista.
En su estudio sobre el régimen local, Carlos Concha pretende que
"la organización dada a estos cuerpos, calcada sobre la ley
francesa de 1871, no respondía a la cultura política de la
época" (6). Este
es un juicio específicamente civilista sobre una reforma civilista
también. Los concejos departamentales fracasaron por la simple razón
de que no correspondían absolutamente a la realidad histórica
del Perú. Estaban destinados a transferir al gamonalismo regional
una parte de las obligaciones del poder central, la enseñanza primaria
y secundaria, la administración de justicia, el servicio de gendarmería
y guardia civil. Y el gamonalismo regional no tenía en verdad mucho
interés en asumir todas sus obligaciones, aparte de no tener ninguna
aptitud para cumplirlas. El funcionamiento y el mecanismo del sistema eran
además, demasiado complicados. Los concejos constituían una
especie de pequeños parlamentos elegidos por los colegios electorales
de cada departamento e integrados de las municipalidades provinciales. Los
grandes caciques vieron naturalmente en estos parlamentos una máquina
muy embrollada. Su interés reclamaba una cosa más sencilla
en su composición y en su manejo. ¿Qué podía importarles,
de otro lado, la instrucción pública? Estas preocupaciones
fastidiosas estaban buenas para el poder central. Los concejos departamentales
no descansaban, por tanto, ni en el pueblo, extraño al juego político,
sobre todo en las masas campesinas, ni en los señores feudales y
en sus clientelas. La institución resultaba completamente artificial.
La guerra del 79 decidió la liquidación del experimento. Pero
los concejos departamentales estaban ya fracasados. Prácticamente
se había ya comprobado en sus cortos años de vida, que no
podían absolver su misión. Cuando pasada la guerra, se sintió
la necesidad de reorganizar la administración no se volvió
los ojos a la ley del 73.
La ley del 86, que creó las juntas departamentales, correspondió
sin embargo, a la misma orientación. La diferencia estaba en que
esta vez el cen-tralismo formalmente se preocupaba mucho menos de una descentralización
de fachada. Las juntas funcionaron hasta el 93 bajo la presidencia de los
prefectos. En general, estaban subordinadas totalmente a la autoridad del
poder central.
Lo que realmente se proponía esta apariencia de descentralización
no era el establecimiento de un régimen gradual de autonomía
administrativa de los departamentos. El Estado no creaba las juntas para
atender aspiraciones regionales. De lo que se trataba era de reducir o suprimir
la responsabilidad del poder central en el reparto de los fondos disponibles
para la instrucción y la vialidad. Toda la administración
continuaba rígidamente centralizada. A los departamentos no se les
reconocía más independencia administrativa que la que se podría
llamar la autonomía de su pobreza. Cada departamento debía
conformarse, sin fastidio para el poder central, con las escuelas que le
consintiese sostener y los caminos que lo autorizase a abrir o reparar el
producto de algunos arbitrios. Las juntas departamentales no tenían
más objeto que la división por departamentos del presupuesto
de instrucción y de obras públicas.
La prueba de que esta fue la verdadera significación de las juntas
departamentales nos la proporciona el proceso de su decaimiento y abolición.
A medida que la hacienda pública convaleció de las consecuencias
de la guerra del 79, el poder central comenzó a reasumir las funciones
encargadas a las juntas departamentales. El gobierno tomó íntegramente
en sus manos la instrucción pública. La autoridad del poder
central creció en proporción al desarrollo del presupuesto
general de la república. Las entradas departamentales empezaron a
representar muy poca cosa al lado de las entradas fiscales. Y, como resultado
de este desequilibrio, se fortaleció el centralismo. Las juntas departamentales,
reemplazadas por el poder central en las funciones que precariamente les
habían sido confiadas, se atrofiaron progresivamente. Cuando ya no
les quedaba sino una que otra atribución secundaria de revisión
de los actos de los municipios y una que otra función burocrática
en la administración departamental, se produjo su supresión.
La reforma constitucional del 19 no pudo abstenerse de dar una satisfacción,
formal al menos, al sentimiento regionalista. La más trascendente
de sus medidas descentralizadoras -la autonomía municipal- no ha
sido hasta ahora aplicada. Se ha incorporado en la Constitución del
Estado el principio de la autonomía municipal. Pero en el mecanismo
y en la estructura del régimen local no se ha tocado nada. Por el
contrario, se ha retrogradado. El gobierno nombra las municipalidades.
En cambio se ha querido experimentar, sin demora, el sistema de los congresos
regionales. Estos parlamentos del norte, el centro y el sur, son una especie
de hijuelas del parlamento nacional. Se incuban en el mismo período
y en la misma atmósfera eleccionaria. Nacen de la misma matriz y
en la misma fecha. Tienen una misión de legislación subsidiaria
y adjetiva. Sus propios autores están ya seguramente convencidos
de que no sirven de nada. Seis años de experiencia bastan para juzgarlos,
en última instancia, como una parodia absurda de descentralización.
No hacía falta, en realidad, esta prueba para saber a qué
atenerse respecto a su eficacia. La descentralización a que aspira
el regionalismo no es legislativa sino administrativa. No se concibe la
existencia de una dieta o parlamento regional sin un correspondiente órgano
ejecutivo. Multiplicar las legislaturas no es descentralizar.
Los congresos regionales no han venido siquiera a descongestionar el congreso
nacional. En las dos cámaras se sigue debatiendo menudos temas locales.
El problema, en suma, ha quedado íntegramente en pie.
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